美国民主党拜登政府刚刚上台不久，内外政策尚未定型。一些国家特别是欧洲国家对于拜登治下的美国寄予很高的希望，希望美国真正回到多边主义的道路上来，在多边主义的旗帜下继续发挥领导作用。
但是特朗普执政四年后的美国已经发生了巨大的变化，特朗普虽然离开了，但特朗普煽动起来的民粹主义与保护主义情绪与势力依然存在。世界还是那个世界，但美国已经不是那个美国。部分欧洲人对拜登本人与其执政团队的期望恐怕将落空。
拜登在2月4日发表的首次对外政策演讲中指出，“外交和国内政策之间不再有明显的界限。我们在国外采取的每一项行动，都必须考虑到美国工薪家庭。推进为中产阶级服务的外交政策，迫切需要把重点放在国内经济振兴上。”显然，这一将国内外事务一体处理的原则将成为拜登政府处理对外关系与国际经济关系的指导方针。
（美国总统拜登 新华社/美联）
首先，拜登本人的理念与民主党的执政理念业已发生很大变化。
从克林顿政府到奥巴马政府，民主党从一个贸易保护主义的政党逐渐变成为一个主张自由贸易与开放投资的政党，民主党成为推动经济全球化的重要力量。但是，美国经济参与全球化的弊端逐渐显现，主要是制造业就业规模大幅度萎缩，美国经济出现国际化、服务业化与金融化的特点，中下阶层的收入水平没有改善，贫富悬殊越来越严重。特朗普抓住了机遇，拼命打“美国优先”，不断攻击自由贸易与中国，最终成功当选。特朗普上台加之四年操弄，改变了美国国内的政治生态，民粹主义、经济民族主义与贸易保护主义成为主导势力。在特朗普政府的推动之下，美国民众普遍认为自由贸易与经济全球化使得美国吃了大亏，支持美国打贸易战的民众比例上升。
为了获得大选的胜利，民主党也接过民粹主义与保护主义的旗帜。民主党过去支持自由贸易，主要是支持美国大资本向全世界的扩张政策，现在迫于国内舆论环境的变化，拜登政府主张所谓的“中产阶级的对外政策”，政治现实与理念转变注定美国拜登政府将实施更多的贸易保护主义措施，并将推动国际经济秩序朝向服务于美国现存利益目标的方向演变。
其次，美国推动的任何国际经济秩序的变革都将受到国内政党政治的影响与制约。
美国政治当前出现了几十年未曾见到的现象，即民主、共和两党为了选举的利益与权力地位，都在打经济民族主义与贸易保护主义的牌。美国政治极化的现象日趋严重，两党围绕内外政策进行斗争，美国上层精英与中下阶层之间紧张对立。政治极化的动因来自于美国的政治体制与选举制度。两党考虑的重点不是建立共识，解决美国国内严重的挑战，而是着眼于两年后的中期选举以及4年后再一次的总统大选。
尽管选举时间是美国疫情最为严重的时期，特朗普仍然获得7400万张的普选票，可见美国民意的分裂与基本倾向性。美国的政党政治与国会立法政治将制约未来4年拜登的国际经济政策。
（围栏后的美国国会山 新华社/美联）
第三，拜登政府上台后，特朗普“美国优先”的政策有可能继续得到执行，推动全球供应链的重组。
特朗普从2018年开始利用贸易战，试图将部分生产搬回美国，重振美国制造业，进而重组全球供应链。2020年全球新冠疫情让特朗普政府找到了保障“公共卫生”安全的理由加快推进全球供应链的重组，将医疗防护物资与药品生产将搬回美国。疫情期间中国制造展示了强大的适应能力与供应能力，使得不少美国政客决心将生产搬回美国，减少对中国制造的依赖。从目前情况看，拜登政府将延续类似于特朗普政府的路线，“公共卫生”安全加上与中国战略竞争的理由将推动“购买美国货”、“雇佣美国人”的“美国优先”政策。拜登政府的政策将会看起来温和一点，也可能会找到一个多边主义、国际合作的“包装”，但其政策骨子里有可能是一个没有“特朗普”的“特朗普式”的对外经济政策，至少在短期之内将会如此，这是由美国国内政治导致的。
拜登政府将在“国家安全”的名义下加大对创新与高科技产业的投入，同时加强关键原材料获取的本地化。美国将加大对稀土生产与研发的投入，将有关企业和技术迁回美国，减少对中国稀土的依赖。芯片、导弹、雷达等高精尖产品都需要稀土。拜登政府一部分人认为，在不远的未来与中国爆发大规模战争并不是不可想象的，美国必须为战争做好准备。当然，这是一种最坏的结果。
第四，拜登政府对地区贸易经济一体化可能采取消极的政策。
不少人对拜登寄予希望，希望他能够重回到奥巴马政府时期的政策，继续支持美国积极参与、甚至领导地区一体化的进程。由于受到竞选承诺的影响，拜登政府难以在短期内重回CPTPP和其他的地区贸易自由化协议。拜登本人明确表明，在短期之内将不会考虑地区贸易自由化的协议。我们知道，在过去三十年中经济全球化与地区一体化是齐头并进的发展，在美国的推动下，地区一体化协议往往采取比WTO更高的市场开放标准，有对经济全球化反过来起到促进的作用。
拜登政府暂不参与地区自由贸易协定将会产生一定的地缘政治经济后果。在亚太地区，美国不能重返CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定），将使日本、加拿大、澳大利亚等国继续发挥主要作用，但是CPTPP的在世界贸易中的影响力将会受到限制。同时，美国基本没有考虑过要参加较低贸易开放标准的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），这就使得东盟、中国、日本等地区主要经济体内部的贸易进一步加强，从而推动东亚地区内部贸易一体化的进程，并最终推动亚洲经济在全球经济中的崛起。跨大西洋贸易投资协议（TTIP）谈判不能恢复，也将使得美欧贸易总量下降，欧洲等地区经济与美国经济的距离将会越来越远。
广泛依赖于对美国贸易的时代可能已经过去，全球贸易投资格局将重新洗牌，出现更多新的地区中心。在最近的发展中我们看到，东盟与中国的贸易、欧盟与中国的贸易超过了中美贸易，也超过了美欧贸易。美国陷入内向的贸易保护主义政策将削弱美国在全球政治经济中的影响，美国持续多年的霸权地位将受到削弱，一个多极化时代正在到来。
（RCEP签署仪式 新华社/越通社）
第五，美国与多边贸易体制的关系具有很大不确定性。
美国过去是多边贸易体制的创立者和领导者，但是随着美国经济的相对衰落与国内保护主义的上升，美国对于现存的多边经贸规则越来越不满意。美国人认为，以中国、印度等为代表的新兴经济体，从贸易当中获得了巨大的利益，而它们迟迟不愿意更多地开放市场。美国过去主要要求推动更大程度的贸易与投资自由化，但是现在政策可能更倾向于贸易保护主义，继续强调购买美国货，雇佣美国人本地生产，这是特朗普的“美国优先”政策，也正在成为拜登新“中产阶级对外政策”的关键部分。
拜登政府对重塑全球贸易秩序可能并不那么急迫。这是因为他们认识到要在WTO下达成任何一项协议都非常困难。但是，美国政府有可能在WTO争端解决机制新法官任命与总干事长人选上采取更加灵活的态度，以挽救特朗普政府造成的美国反对多边主义的名声。同时，拜登政府也可能在特朗普政府的基础之上加大对WTO规则与机制的改革要求，包括消除中国等国的“发展中国家”地位以及它们享受的贸易优惠待遇，加强对于国有企业、产业补贴政策等方面的约束。这些改革的目的是服务于美国的利益，增强美国企业在全球生产与贸易体系的竞争力。
拜登在首次对外政策的演讲中提出，“如果我们投资于我们自己和我们的人民，如果我们努力确保美国企业将在全球舞台上竞争并获胜，如果国际贸易的规则并不是对我们不利，我们的工人和知识产权的保护，就没有地球上的国家，不论是中国还是在地球上其他任何国家，能和我们相比。”拜登发出信号，美国要确保国际经贸规则有利于美国的企业与工人，在这个方面拜登政府有可能致力推动改造现有的WTO规则。
第六，拜登政府对世界银行与国际货币基金组织改革可能持消极抵制的政策。
长期以来，美国是世界银行与国际货币基金组织的主要支配者。它们的政策主要反映美国的经济、政治与外交利益，是美国对外政策的工具。其他西方国家主要是日本与欧洲主要国家也享受了更多的好处。二战之后随着日欧经济的恢复，它们也逐步从美国手里获得了一定的权利。2008年全球金融危机之后，以中国、印度为代表的新兴经济体提出了对多边经济组织进行改革的要求，美国采取的更多的是防守，而不是开放的政策。早在奥巴马政府时期，美国国会抵制了接受世界银行和国际货币基金组织份额改革的要求与计划。
美国的不合作使改革计划泡汤，加大了新兴经济体对现存多边机制的不满，同时催生了中国倡导的亚洲基础设施投资银行和由金砖五国参加的新开发银行的创立。这些由新兴经济体领导的新的多边开发机构打破了美国和西方的垄断地位，不管它们自我定位为是现存多边经济体制的“补充”，但实际上新旧机制存在着竞争关系。
以亚投行为例，自成立以来，世界上主要经济体都参与到亚投行，在主要经济体经济体中目前只有美国和日本尚未加入。美日选择不加入的理由主要不是没有财政资金，而是它们将新兴开发融资机构看成是与美国领导的现存多边机制的竞争。拜登政府是否会采取更多的开放措施，扩大新兴经济体的份额比例与投票权重尚不得而知。但是，考虑到美国国内政治的限制，任何一个开放性的改革计划都将受到美国国会的反对。
（亚投行总部大楼内景和庆祝正式开业五周年装饰 新华社记者 李鑫 摄）
第七，拜登政府对以美元为基础的国际货币体系与二十国集团（G20）的政策不明朗。
目前尚未看到拜登政府对二十国集团作用的表态。二十国集团是2008年全球金融危机之后升级为首脑峰会的，它已经成为全球宏观经济政策协调的“主要平台”。特朗普上台以后，这个体现着经济多极化的、更加开放的政策协调平台受到了忽视，特朗普本人对这一平台并不重视，不愿过度受到其束缚。拜登政府可能增加美国对二十国集团机制的重视程度，并将其变成发挥美国国际经济领导力与约束相关国家的平台。
未来几年对于国际经济秩序冲击较大的一个问题是美元的泛滥。受新冠疫情的影响，很多国家投入了大量的流动性，以维持经济的正常运转。由于美元的特殊地位，美国几乎无限扩张流动性，拼命印钞，加之美国债务比例过高，美国经济可能出现比较大的金融泡沫，而世界市场以美元计价的商品价格可能飙升，从而打乱全球经济秩序，尤其是广大的发展中国家将成为美元流动性泛滥的受害者，为美国的经济调整买单。因此，如何防范国际流动性过量特别是美元泛滥造成的风险，防范流动性过剩导致的金融泡沫以及防范新一轮的金融体系风险，有可能成为2021年G20的重要课题。在这个方面能否得到美国货币与财政当局的配合是一个未知数。美国是否愿意受到多边协调机制的制约将会是一个重大的问题，也将成为考验拜登政府国际经济政策的时机。
第八，拜登政府要与中国“全方位”竞争，将影响国际经济秩序的走向，带来全球经济的不稳定。
拜登政府受到国内政治的制约，将中国看成“全方位”的竞争对手。拜登在2月4日首次对外政策演讲中指出，“我们还将直接应对由我们最有力的竞争对手中国带来的挑战，这些挑战来自我们的繁荣、安全和民主价值观。我们将直面中国经济的弊端；反对其咄咄逼人的强制性行动；反击中国对人权、知识产权和全球治理的攻击。”拜登政府对来自中国的竞争的重视程度可见一斑。
拜登认为中国是“最严峻的竞争对手”，但不是敌人。拜登政府与中国打“新冷战”的可能性与特朗普政府相比大大降低，但将加强与中国的竞争，比如他提出召开全球“民主峰会”，企图削弱中国的体制与意识形态的影响；将修复盟友关系来共同应对中国，用国际经济机制约束中国。尽管中美可以暂时摆脱“完全脱钩”的前景，但是，拜登加强对中国的防范与竞争，如果失控有可能使得国际经济秩序面临“空转”的危险。
出于这种担心，欧盟领导人与联合国秘书长最近联手呼吁建立“多极”世界体系，只有建立真正的多极世界，依赖于多边机制，才有可能防止作为“霸权”国家的美国为维持单极霸权而对快速发展的竞争国家的伤害以及对全球经济秩序的消极影响。中美两国都应该认识到，特别是美国应该认识到它们对全球经济稳定与繁荣负有特殊的责任，美国需要更加理智、客观看待中国上升的实力和影响。
（一名医务人员在土耳其安卡拉准备接种中国新冠疫苗 新华社发 穆斯塔法·卡亚摄）
总之，根据历史经验，美国可能进入一个更加“内向”的保护主义时期。
拜登政府受到国内保护主义、政党政治与选举政治的约束，其国际经济政策将倾向于更多的保护主义，继续推动“美国优先”的政策，推动全球供应链的重组，重振美国的制造业。
拜登政府相信，任何对外政策都应当建立在国内基础之上，外交政策不可能是“空中楼阁”，不能建立在“沙滩”之上。美国仍拥有世界第一的军事机器，通过咄咄逼人的军事安全姿态，加强自己的国际经济竞争地位。
美国至少短期内将对参与地区贸易自由化的安排以及更加开放的投资政策持谨慎、消极的态度，不可避免地削弱美国对地区与多边经济体制的影响。
拜登政府强调与中国的全方位竞争，可能导致国际经济机制“空转”。不少人对拜登政府能重返自由、开放的经贸政策的期望可能会落空。
